コラム

#11 インターネットガバナンスを巡る国際的議論
谷脇康彦(融合研究所顧問)

2022年4月15日

 インターネットは時間と距離の制約を越え、我々の社会経済活動のあり方を大きく変えた。インターネットはもはや社会経済システムの基盤インフラであり、基盤インフラであるが故にその管理運用体制のあり方は国家の利益にも直結する。そして、基盤インフラとしてのインターネットの重要性は、我々が直近経験している2つの世界的危機—–COVID-19とウクライナ侵攻—-の中で際立つものになった。本稿では、インターネットの管理運用体制(狭義のインターネットガバナンス)はどうあるべきなのか、最近の国際動向を踏まえて整理してみたい。

 インターネットガバナンスについて論じる前に、まずはインターネットの歴史を簡単に振り返っておきたい。インターネットは米国政府の研究開発プロジェクトとして誕生し、米国科学財団(NSF)が運営する大学・研究機関の研究者ネットワーク(NSFNET)として発展してきた。インターネットの基本精神は「自律・分散・協調」と言われるが、国の規制や統制の埒外にあって異質なネットワークやアプリケーションを自由に相互接続・相互運用することを可能とすることで発展してきた。

 その後、1991年に商用インターネットをNSFNETから分離する「民間開放」(わが国においては1993年に商用接続サービスを開始)が実現し、その後も急速な成長を遂げることとなったが、これと同時並行で、米国主導のインターネットの管理運用体制の是非について国際的な議論が出てきた。

 もう少し具体的にいうと、従来、インターネットに必要なIPアドレスやドメイン名を含むインターネット資源の管理は、米国政府と民間組織との契約に基づいて行われていた。これは「インターネットが米国連邦予算の資金を投入して開発された」という経緯から見ると自然。しかし、インターネットが世界中で爆発的に普及する中、インターネット資源の管理を米国主導のままにしておいて良いのかという議論が次第に表面化するようになったのである。この議論の結論を先取りして言えば、「インターネットが米国政府の投資で実現した」という事実は認めつつも、「民間主導の管理運用組織に衣替えする」こととなったのである。

 具体的には、1998年10月、ドメイン名、IPアドレスなどのインターネット資源を世界規模で管理・調整するための非営利法人ICANN(Internet Corporation for Assigned Names and Numbers)が設立された。しかし、この時点でもICANNの業務は米商務省NTIA(電気通信情報庁)との間の覚書に基づいて行われていた。インターネット資源管理のあり方についてはその後も議論が続き、2005年11月に開催された世界情報社会サミット(WSIS : World Summit on the Information Society)においてIGF(Internet Governance Forum)の設置が決定された。

 IGFは2006年10月に第1回会合を開催し、以来、年1回のペースでインターネットガバナンスに関する議論を継続した。その結果、2016年10月、米国政府はICANNの監督権限を最終的に放棄することとし、ICANNの一組織として各国政府が助言するGAC(Government Advisory Committee)が設置された。

 このように狭義のインターネットガバナンス論では、インターネットに政府機関が関与する場合の距離感(government reach)、特に米国政府の関与のあり方が議論の核心を成している。狭義のインターネットガバナンスを巡る議論は現在も引き続き継続して行われているが、「インターネット」という用語は異なるレイヤーを指す言葉として使われていることも多い。そこで議論をインターネットの3層のレイヤーに分けて整理してみたい。具体的には、下層から上層に向かって順に、

①    パケット流通基盤(TCP/IP)
②    (①の上で機能する)サービス提供基盤
③    (②の上に存在する)データ流通基盤

の3つである。

 なお、現在のインターネットのあり方を巡る議論(広義のインターネットガバナンス論)は「2030年までに全ての人が安全で手頃な価格でインターネットにアクセスできるようにすること」といったユニバーサルアクセシビリティの実現や専門人材の育成、オンライン上での人権の尊重など、広くインターネットが世界に貢献するための施策のあり方についても議論されている。これは、世界的にみてインターネットの必要不可欠性が高まっているという認識が共有されていることが背景にあるが、これに加え、後述するように、狭義のインターネットガバナンスを巡る議論がいずれも国際的なコンセンサスを得ることが難しい中、広義のインターネットガバナンスまで議論の射程を広げてコンセンサスの醸成を図っているという見方もできよう。

 では具体的に見ていきたい。狭義のインターネットガバナンスの議論の第一は、パケット流通基盤(TCP/IP)(上記①)を巡るもの。この議論は、2019年9月、中国ファーウェイがITU(国際電気通信連合)に対して”New IP”を提案したことに端を発する(本件の経緯は星暁雄氏の記事(参考文献(1))に整理されている)。

 言うまでもなく、現在のTCP/IPは「自律・分散・協調」を基本精神とするパーミッションレスな世界。しかし、ファーウェイは今後IoTの普及・進展などに伴って幾何級数的にネット接続されるモノが増加し、パーミッションレスなインターネットでは十分な管理ができなくなることが懸念されるとして、国によるインターネット統制権(サイバー主権=cyber sovereignty)を認めるトップダウン型の”New IP”を提案した。

 この提案について、サウジアラビア、イラン、ロシアなどの各国は賛成したが、旧西側諸国は反対の声を上げた。議論が2つの陣営に分かれる中、2020年3月、TCP/IPの技術基準であるRFC(Request for Comments)を定めるIETF(Internet Engineering Task Force)は、中国提案の”New IP”を全面的に否定する声明(参考文献(2))を発表した。

 この声明の中で、IETFは現行のTCP/IPは多様なニーズに応えられており、”New IP”は必要としていないとし、全面的に中国の提案を否定した(下線は筆者による)。

 “IETFは、TCP/IPプロトコルスタックを開発し、これを維持・拡張し続けている。インターネットの成功は、無数の異質なネットワークを無数の異質なアプリケーションでつなぐ仕組みを提供するIPとともに、その柔軟でモジュラーなアーキテクチャから生まれたと我々は信じている。現行のプロトコルスタックは、過去50年以上の間そうであったように、新しいネットワークやアプリケーションのニーズに適合し続けると考えている。トップダウンで設計された完全に統制された”New IP”を必要とする論拠は何も見出せない。

 New IPを否定するための主な根拠として、IETFは水平分散的な現在のTCP/IPは多様なネットワークを相互接続し、相互運用性を確保しているが、ここに異質なプロトコルが入ってくると全世界的な相互運用性が失われ、いわば2つのインターネットが生まれて両者の間に断絶が生まれる可能性があり、この点をIETFとして強く否定している(下線は筆者による)。

 “結論として、現行のIPプロトコルスタックを置き換えようとするトップダウンデザインの努力は有害であると信じる。トップダウンデザインにすることでネットワークの島々を作り出し、相互接続に損害を与え、相互運用性を混乱させることになる。トップダウンのアプローチでは、絶え間なく進化するアプリケーションのエコシステムの多様なニーズに適合することはできないし、我々は全ての関係者と一緒に引き続き働くことを歓迎する。提案(”New IP”)に示された挑戦が、既存のIPプロトコル群を継続的に進化させることに見合ったものであるという論拠は何もない。”

 このように、””New IP”はインターネットの世界に国による統制権を持ち込むことを正当化しようという試みであると考えられ、以下の第二・第三の議論とも共通した問題意識に根差したものだと言えよう。

 狭義のインターネットガバナンスを巡る議論の第二は、サービス提供基盤(上記②)を巡るもの。これはサイバー空間における社会経済活動に安全保障の観点から政府がどこまで関与することが可能かという議論であり、特にサイバー空間における国際法の適用可能性を軸に国連の専門家会合(GGE = Group of Government Experts)で議論が行われてきた。

 この議論は、日米欧を含む旧西側諸国と中国・ロシア及び途上国グループの二手に分かれる。旧西側諸国は、サイバー空間が民間投資によって構築されてきたことを踏まえれば、サイバー空間における民間の活動が可能な限り自由に行われる必要があり、政府の規制は最小限にとどめるべきであるとしつつ、サイバー空間においても既存の国際法が適用されるのが妥当(サイバー空間であるから特に変更すべきルールはない)という立場を採っている。   

 これに対し、ロシア・中国は現在のサイバー空間は「米国主導のルール」に基づいており、サイバー空間は国家主権の名の下に国が管理することが必要であり、国際法の適用について、国連憲章のうち、国家主権、平和的紛争解決、内政不干渉等は重要だが、自衛権や国際人道法の適用は妥当性を欠くという立場を採る。

 また、途上国は中国・ロシアと連携する立場を採る。その背景には、自国(途上国)は十分な技術力を持っていないため、サイバー空間の実態把握が困難であり、正当な理由なく自国がサイバー攻撃を行っていると他国から非難され、最終的に他国の自衛権行使の対象となることは受け入れられず、平和的な紛争解決に絞った議論をすべきであるという立場をとっている。

 この旧西側諸国と中国・ロシア及び途上国グループの二項対立は隔たりが大きく、国連GGEにおける合意は、サイバー空間において「国際法の既存の義務は適用可能である」としつつも、「国は国際法に定める他の規律と同様に、国家主権、平和的紛争解決、内政不干渉を守らなければならない」(引用はいずれも参考文献(3))とし、中国・ロシアの主張までを最大公約数的な合意内容とし、これを越える国際的な合意(例えば自衛権の行使の取扱い)には到達できていない状況にある。

 狭義のインターネットガバナンスを巡る議論の第三は、データ流通基盤(上記③)に関するもの。具体的にはデータローカリゼーション(data localization)の是非に関する議論である(参考文献(4))。データローカリゼーションとは、国内に蓄積されたデータの国外移転・蓄積の禁止という形態から、国外にデータを移転・蓄積する場合は同じデータセットを国内にも蓄積する(ミラーリング)、機密性を有するデータに限って国外移転・蓄積を禁止する等、いくつかの類型が考えられる。現在、データローカリゼーション規制を導入している国の数は、35か国(2017年)から62か国(2021年時点)と急増している。

 データローカリゼーションを導入する目的としては国内にデータを蓄積することで窃取や改ざんといったリスクを回避することができるという説明が行われることが多い。しかし、サイバー空間には国境がないことを考えれば、データの蓄積等を行うクラウドサービス事業者が信頼に足りるかどうか、当該事業者への国内法の適用が十分に担保されるかといった点の方が実質的な意味において重要だと言える。

 なお、データローカリゼーションの経済的効果に関するITIF (Information Technology & Innovation Foundation)の推計(2013〜18年)によれば、データ取扱いの制約が1%上昇すると、貿易産出量が7%低下、生産性が2.9%低下、価格が1.5%上昇するとしている。データ流通の制約はマイナスの経済効果を生み出すものであり、データという無形財産の有効活用が経済成長にとって大きな要素であることがわかる。

 このため、データローカリゼーションがさらに進むことを抑制し、データ流通を促進するためには、データ流通の透明性の確保、分野を越えたデータ相互運用性の確保、データの取り扱いに係るプライバシー・セキュリティの確保、トラストサービス制度(例えばデータの真正性・非改ざんを担保する仕組み)の実現など、各国の制度の共通化ではなく、差分の存在する各国の制度間のインターフェースの共通化を図り、データ越境流通のための仕組みの相互運用性を確保することを目指し、まずは有志国による国際連携の促進に向けた合意形成を図り、その内容を国際デジタル協定に盛り込む形で緩やかな連携(二国間協定または地域内協定のような姿を想定)を図っていくことが望ましい。

 冒頭に述べたIGFは当初設置期間が10年(2005〜15年)とされていたが、現在は延長されて2025年まで議論を継続することとなっている。しかも2023年のIGF総会は日本での開催が決まっている。上記の議論を踏まえれば、以下の3点について今後の議論の加速が望まれる。

 第一に、狭義のインターネットガバナンスの分野では更なるコンセンサスを得ることは難しいものの、少なくともデータの円滑流通に向けた環境整備としての国際デジタル協定の可能性などについて議論が行われることが望ましい。これは日本政府が提案している”Free Flow of Data with Trust”の概念にも適合する。

 第二に、インターネットのユニバーサルコネクティビティや人材育成など、広義のインターネットガバナンスについても公的な支援策などの議論がより具体化することが期待される。COVID-19によってデジタル技術の重要性が一層認識された今、インターネットを「持てる国(地域・人々)」と「持たざる国(地域・人々)」の格差を無くしていくことの重要性を再確認し、具体的な行動に繋げていきたい。

 第三に、2026年以降のインターネットガバナンスの議論に関する検討の進め方(ロードマップ)についてのコンセンサスづくりも期待される。その際、web3やメタバースのような新たな成長領域については基本的に規制を差し控え民間主導のルール作りに委ねることとし、技術革新の成果を社会経済システムに迅速に取り込んでいくなど、今後のインターネット関連技術の発展のあり方についてもコンセンサスづくりが求められる。

【参考文献】

(1)星暁雄、「中国提案”New IP”をIETFが蹴る、インターネット分断を懸念〜インターネットと人権」IT News, 2020年4月8日 https://note.com/akiohoshi/n/nd56fde949f9b

(2)IETF, Liaison statement, Response to “LS on New IP Shaping Future Network” (Mar 30, 2020)  https://datatracker.ietf.org/liaison/1677/

(3) UN General Assembly, Group of Governmental Experts on Development in the Field of Information and Telecommunications in the Context of International Security (June 2015)

https://digitallibrary.un.org/record/799853?ln=en

(4)Nigel Cory & Luke D, “How Barriers to Cross-Border Data Flows Are Spreading Globally, What They Cost, and How to Address Them,” ITIF(Information Technology & Innovation Foundation),(July 2021)

https://itif.org/publications/2021/07/19/how-barriers-cross-border-data-flows-are-spreading-globally-what-they-cost

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